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Las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs) son bancos multilaterales de desarrollo y agencias de créditos a las exportaciones que ofrecen préstamos, inversión y garantías para proyectos y programas con el objetivo declarado de ayudar a los países en desarrollo a mitigar la pobreza y alcanzar un desarrollo sustentable. Los fondos provienen de los países miembros que invierten dineros públicos de sus presupuestos destinados al desarrollo en las operaciones de estos bancos. El mandato de los bancos multilaterales de desarrollo es erradicar la pobreza y contribuir al desarrollo sustentable, mientras que las agencias de créditos a las exportaciones fueron establecidas para ayudar a las corporaciones de los países industrializados a hacer negocios en los países en desarrollo y mercados emergentes. Todas las IFIs son organismos públicos, y como tales deberían invertir su dinero en bienes públicos, de acuerdo con los compromisos de sustentabilidad hechos por los países que los gobiernan. 9

Las Instituciones Financieras Internacionales han financiado proyectos de explotación de combustibles fósiles y minería durante décadas. Entre 1995 y 1999, las IFIs canalizaron aproximadamente US$ 55 mil millones al sector de los combustibles fósiles y la minería. 10 . Si bien originalmente las IFIs apoyaron principalmente actividades dirigidas por el estado, su centro de acción ha ido volcándose cada vez más hacia el desarrollo del sector privado.

“El proyecto constituirá un gran avance, proporcionando una oportunidad única de desarrollo económico y por lo tanto creará condiciones de estabilidad política a largo plazo. Chad recibirá beneficios directos sustanciales del proyecto, en términos de incremento en los ingresos fiscales y de divisas (...) Para Camerún, el proyecto también generará beneficios de desarrollo directos de importancia similar, generando ingresos anuales equivalente a aproximadamente el 3% de sus ingresos presupuestales actuales. Además, el proyecto tendrá un impacto catalítico sobre el crecimiento de la actividad comercial local de ambos países, lo que llevará al aumento de la actividad económica y generará otros beneficios indirectos (...).”

Declaración del Banco Europeo de Inversiones cuando aprobara un préstamo de US$ 144 millones para el proyecto de oleoducto Chad-Camerún en junio de 2001

“Una y otra vez, las ganancias inesperadas provenientes de los recursos naturales han financiado aviones y palacios presidenciales y han afianzado la corrupción oficial, al tiempo que han dejado muy pocos beneficios económicos duraderos. Los países que han recibido esta lluvia inesperada de fondos externos que le brindan los recursos naturales, tal como Nigeria, Venezuela, Birmania y Zambia, no han logrado progresar económicamente, y por cierto, en varios casos han retrocedido.

Lawrence Summers, Secretario del Tesoro de EE.UU. Observaciones al Consejo de Relaciones Exteriores, marzo de 1999.

sector público: captación de negocios sucios

Las Instituciones Financieras Internacionales han jugado un rol clave en el establecimiento de la agenda del desarrollo de muchos países del mundo. Presionan duramente a los gobiernos para que éstos adopten medidas de ajuste estructural que avancen hacia la liberalización y la desregulación de las leyes nacionales de inversiones. El objetivo de estas medidas es favorecer la inversión del sector privado. El cumplimiento de las prescripciones de ajuste estructural es a menudo un requisito previo para la aprobación de otros préstamos de las IFIs. Entre las disposiciones concretas dictadas por las IFIs están la abolición o eliminación de restricciones sobre regalías y propiedad extranjera, el pleno acceso a los recursos, la reducción de aranceles e impuestos y la flexibilización de las normativas ambientales y sociales. En algunos casos, los países son forzados a extraer sus recursos naturales como parte de un paquete de ajuste estructural. En los casos del Oleoducto de Petróleo Crudo Pesado en Ecuador y el Proyecto Camisea en Perú, el FMI exigió que los países otorgaran concesiones de explotación de petróleo y gas a corporaciones extranjeras como condición para los préstamos (ver página 16 ).

“Según la experiencia de BHP Billiton, el Grupo Banco Mundial ha aportado con frecuencia una voz razonable durante períodos difíciles .”

Presentación de BHP Billiton a la Evaluación de Industrias Extractivas del Banco Mundial en octubre de 2002, elogiando el importante papel jugado por el Banco mundial en la facilitación de la inversión en Argelia, Argentina, Indonesia, Mozambique y Papúa Nueva Guinea.

el modelo de desarrollo fallido

Estos paquetes combinados de desregulación, privatización y liberalización han llevado a la entrada masiva de actividades no reguladas en el sector de la industria extractiva de muchos países. Esto también ha debilitado seriamente la capacidad de los países de proteger su medio ambiente, los derechos de sus trabajadores y el sustento de sus pobladores.

En general, las medidas de liberalización están dirigidas a crear un clima favorable para las inversiones de las corporaciones transnacionales. Las compañías petroleras y mineras a menudo juegan un papel en la elaboración de estas prescripciones impuestas a su país anfitrión. En Colombia, el gobierno contrató a una firma legal privada, Martines Córdoba, para la elaboración del código nacional de minería. No se tuvieron en cuenta en absoluto las reglamentaciones y procedimientos para la realización de contrataciones públicas. Posteriormente se descubrió que esta firma legal era la asesora legal de Semex, una compañía mexicana fabricante de cemento, y de la compañía de extracción de gas Santa Fe, propiedad del propio Presidente (ver estudio de caso en la página 8 ).

Si bien se dice que estas medidas ayudan a los países pobres a atraer la inversión extranjera directa y generan ingresos que en alguna medida llegarán hasta los pobres, varias décadas de experiencia han demostrado que este modelo de desarrollo es obsoleto. Los economistas han puesto en evidencia que los países con abundantes recursos naturales tienden a tener un desempeño económico peor que el de los países que no tienen tales riquezas. Este fenómeno, conocido como “la maldición de los recursos”, ha sido observado en estudios de crecimiento comparativos. Un análisis realizado por los economistas Jeffrey Sachs y Andrew Warner en 97 países determinó que los países con una proporción alta de su Producto Bruto Interno representado por las exportaciones de recursos naturales, tendían a crecer más lentamente que los países con economías menos intensivas en la explotación de recursos 11 . Además, los países se vuelven más vulnerables a los impactos externos, en especial a las fluctuaciones de precios, como resultado de su dependencia de las materias primas 12 . El propio Banco Mundial concluyó que “los países con ingresos importantes derivados de la minería tienen un desempeño económico menor al de los países que obtienen menores ingresos de la minería”. 13

Las Instituciones Financieras internacionales a menudo ponen un énfasis excesivo en el papel histórico de las industrias extractivas en la industrialización de los países del norte, para promoverlas como modelo para los países en desarrollo. Sin embargo, países como EE.UU., Australia y Canadá nunca dependieron de la minería en el siglo XIX en la medida en que lo hacen actualmente muchos países en desarrollo. La minería en esos países fue acompañada de un proceso de industrialización que incluyó la transformación de las instituciones financieras, educativas, de infraestructura y políticas, lo que rara vez ocurre en los países mineros actuales. Por otra parte, la minería en los países del norte estuvo acompañada por mercados internos grandes y protegidos, mientras que, en general, los recursos que se extraen actualmente se exportan fuera de sus países de origen. 14

los beneficios suben y no bajan

Las inversiones de las IFIs en el sector de las industrias extractivas tampoco han mejorado los indicadores de desarrollo humano del país anfitrión. La dependencia del petróleo y los minerales está fuertemente asociada con condiciones excepcionalmente funestas para los pobres. Por ejemplo, los países dependientes de los minerales en general tienen tasas de pobreza más altas y tasas más elevadas de desigualdad de ingresos. Las sociedades dependientes del petróleo tienden a tener tasas elevadas de desnutrición infantil, niveles de gasto menores para la atención de salud, tasas más bajas de inscripción escolar y también de alfabetización de adultos. 15

Mientras que las IFIs insisten en que pueden ayudar a los países a manejar los ingresos de las industrias extractivas y asegurar una distribución más amplia de los beneficios, una evaluación realizada por el Departamento de Operaciones y Evaluaciones del Banco Mundial determinó que el Banco era solo “modestamente adecuado y eficaz” en el abordaje de las políticas de gasto público en los países ricos en recursos. 16 El informe destaca que la medición de los resultados del desarrollo que realiza la Corporación Financiera Internacional “no toma en cuenta la distribución de beneficios.” Según la evaluación, los impactos han sido especialmente duros para las mujeres, que juegan un papel importante en el sostenimiento de la familia en muchas comunidades. Este hallazgo está respaldado por la información recogida por la Evaluación de Industrias Extractivas del Banco Mundial, que resalta en el informe borrador que “los proyectos de minería, petróleo y gas, y los Programas de Reforma Estructural promovidos por el Grupo Banco Mundial pueden favorecer la marginación de la mujer.” 17

Si bien un aspecto clave de la mitigación de la pobreza es la creación de empleo, los requisitos de privatización y de aumento de la eficiencia de las operaciones han llevado a la pérdida masiva de puestos de trabajo y al desprecio de los derechos de los trabajadores. En un caso, el Banco Mundial ha ordenado la liquidación total del sector minero estatal de Colombia, haciendo posible que compañías que cometen violaciones graves de los derechos de los trabajadores continúen apropiándose de los recursos del país (ver estudio de caso en la página 8 ).

Las Instituciones Financieras Internacionales y los inversores extranjeros también afirman que la liberalización de la industria contribuirá a estimular el crecimiento económico mediante la generación de encadenamientos hacia arriba y hacia abajo. En la práctica, esto no sucede. La liberalización y la desregulación de las normativas de inversión nacionales, en conjunto con la actual protección de las industrias de procesamiento de los países del norte, han desalentado el establecimiento de encadenamientos hacia abajo en los países donde se opera. La industria local en el área de encadenamientos hacia arriba como la exploración, el desarrollo de proyectos, la extracción, procesamiento, transporte y venta minorista rara vez está en condiciones de competir con las grandes y eficientes corporaciones extranjeras. Como resultado las corporaciones a menudo contratan socios extranjeros para los encadenamientos hacia arriba y hacia abajo comodidad política para el sector privado

Durante los últimos diez años, las Instituciones Financieras Internacionales han aumentado su apoyo al sector privado a través de garantías y préstamos directos. Las IFIs pueden invertir en forma directa en un proyecto comprando acciones en una joint venture. Como resultado, millones de dólares de dinero público prometidos a la mitigación de la pobreza y el desarrollo sustentable han sido canalizados a las ricas corporaciones transnacionales. A través de este proceso, las IFIs proporcionan legitimidad y respaldo político a operaciones petroleras, mineras y gasíferas controvertidas. Su apoyo es también esencial para movilizar préstamos adicionales del sector privado. Por esta razón, el conocido gigante minero Anglo-American preferiría que las IFIs no se retiraran del sector de las industrias extractivas, por temor a que esto “pueda reducir el número de otros actores en los mercados de capitales que deseen asumir el riesgo asociado con préstamos a proyectos extractivos en gran escala en los países en desarrollo.” 18

En teoría, esta construcción también proporciona a las IFIs influencia para exigir al inversor principal que rinda cuentas sobre su desempeño. En la práctica, sin embargo, esta influencia rara vez se usa en este sentido. Por ejemplo, la Corporación Financiera Internacional del Banco Mundial insiste que su participación en la mina de oro de Yanacocha, en Perú, garantiza que el proyecto cumpla con las normas sociales y ambientales más exigentes. Pero basta con echar una mirada a la larga lista de denuncias por contaminación presentadas por miembros de las comunidades, así como a la negativa de la CFI a responsabilizar a la compañía por las enfermedades resultantes del derrame de mercurio de la mina de junio de 2000, para ver la falacia de esta pretendida responsabilidad empresarial (ver estudio de caso en la página 22 ).

Entre las Instituciones Financieras Internacionales, son específicamente las agencias bilaterales de créditos a las exportaciones (ACE) las que proporcionan un seguro para proteger las exportaciones e inversiones de las compañías contra los riesgos políticos y económicos, tales como la devaluación, el incumplimiento de contratos, la nacionalización y los disturbios políticos. En muchos casos se exige que el país anfitrión proporcione una “contragarantía” a la inversión , o que reembolse el seguro a la ACE si el proyecto fracasa, con el consiguiente aumento signficativo de la deuda externa del país. En 1996, las deudas relacionadas con créditos a las exportaciones ascendían al 24% de la deuda total de estos países receptores. 19 Las agencias de créditos a las exportaciones de Australia y Canadá, junto con el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI), el brazo de seguros para el sector privado del Banco Mundial, han otorgado garantías a distintas operaciones mineras riesgosas, incluyendo la mina de oro Lihir en Papúa Nueva Guinea (ver estudio de caso en la página 30 )

el mito de los puestos de trabajo: creación de desempleo

Uno de los principales argumentos planteados por las Instituciones Financieras Internacionales para financiar en forma directa la explotación de combustibles fósiles y la minería es la creación de empleo. Sin embargo, las operaciones actuales en los sectores de combustibles fósiles y minería son altamente intensivas en capital. La tecnología moderna que utilizan en forma predominante las grandes transnacionales permite operaciones rápidas, sistemáticas y altamente mecanizadas. El uso de equipos resistentes de alta tecnología y procedimientos químicos peligroso como la lixiviación con cianuro pueden hacer actualmente el trabajo de muchas manos y requieren solamente unos pocos operadores calificados.

En general la mayoría de los trabajos disponibles en los sectores de petróleo, minería y gas son a corto plazo, y duran el período de la construcción. Durante las operaciones de extracción se necesitan muy pocos trabajadores y exclusivamente muy calificados. Con frecuencia se utiliza mano de obra bajo contrato, por lo que los trabajadores carecen de seguridad laboral y se les paga por debajo del sueldo mínimo. La cantidad de puestos de trabajo que se generan no alcanza para reducir en forma significativa las altas tasas de desempleo local, y no pueden de ninguna forma compensar la pérdida de los medios de sustento que causan la contaminación y el reasentamiento. Aunque la creación de empleo es uno de sus objetivos más importantes, las IFIs no controlan los efectos netos de empleo generados por el crecimiento de los sectores de industrias extractivas que promueven, ni tampoco los impactos negativos sobre el empleo en otros sectores. Sin embargo, la evidencia demuestra que existen diversas alternativas a los proyectos de industrias extractivas de disponibilidad inmediata y que generarían mucho más empleo.

En la mina de oro Sepon en Laos, se han contratado sólo 400 trabajadores desde el inicio de operaciones en 2002, y aumentan las tensiones entre quienes fueron contratados y quienes no lo fueron. Dos pueblos que estaban en el camino de la mina fueron reubicados, privando a los pobladores de sus medios de sustento (ver estudio de caso en la página 12 ).

En el caso del oleoducto Chad-Camerún, los promotores del proyecto prometieron trabajo a muchos pobladores locales. Pero finalmente, los pobladores se quedaron con los trabajos mal pagos y de corta duración, en tanto que para los trabajos a largo plazo con alta calificación se contrataron trabajadores de otras ciudades o extranjeros. Además, el consorcio petrolero y sus subcontratistas pagan a los trabajadores que participan en la construcción y operación del gasoducto salarios por debajo del mínimo, violando así las leyes laborales de Camerún. No se pagan los seguros por enfermedad y por accidente de trabajo. Y para colmo de males, los trabajadores que han protestado contra estas prácticas laborales injustas han sido despedidos (ver estudio de caso en la página 26 )

curva de aprendizaje insuficiente

Aunque algunas Instituciones Financieras Internacionales reconocen que los proyectos del sector de industrias extractivas pueden resultar problemáticos, al parecer no han aprendido de los errores cometidos en el pasado. No han incorporado la equidad social ni la perspectiva ambiental a sus operaciones, ni han hecho aplicar efectivamente las directivas existentes. Incluso en los casos en que se realizan las evaluaciones ambientales y de pobreza, éstas no han servido para ejercer una influencia real en el diseño de los proyectos, y la supervisión de proyectos que llevan adelante las IFIs a menudo es laxa o simplemente no existe. 20

Ante las críticas crecientes, el Banco Mundial creó en 1993 un Panel de Inspección para brindar a las personas afectadas por sus operaciones un procedimiento para exigir responsabilidad. Otras IFIs siguieron su ejemplo creando mecanismos de denuncias, o están en proceso de hacerlo. Sin embargo, todos estos mecanismos tienen importantes deficiencias. El Panel de Inspección del Banco Mundial es criticado por su enfoque limitado de la investigación y su falta de poder para aplicar acciones correctivas. Las reclamaciones del Panel de Inspección han producido una mejora a nivel de proyectos solo en un puñado de casos. Por otra parte, los hallazgos críticos del Panel han tenido el efecto de asustar a la gerencia del Banco Mundial, determinando un esfuerzo concertado de la misma para convertir las políticas sociales y ambientales del Banco en normas más débiles. Esto constituye un problema importante, dado que la onda expansiva hacia otras IFIs facilitará la aprobación generalizada de proyectos y programas todavía peores, sin proporcionar oportunidades que permitan la búsqueda de una reparación. 21

Como se resaltara en una evaluación reciente realizada por el Defensor del Pueblo de la CFI, “se ha prestado demasiada atención a frases específicas de las políticas de salvaguarda en lugar de atender los resultados sobre el terreno.” 22 En general, las respuestas de las Instituciones Financieras Internacionales han sido insuficientes y marginales, y poco es lo que han hecho para aliviar el sufrimiento de las víctimas de proyectos nocivos

literatura

9 Por ejemplo, los líderes mundiales acordaron en setiembre de 2000 trabajar hacia el logro de las Metas de Desarrollo del Milenio, que incluyen erradicar el hambre y la pobreza extremas, promover la igualdad de género y asegurar la sustentabilidad ambiental.
10 Amigos de la Tierra Internacional, Hacia la eliminación progresiva del financiamiento de las instituciones financieras internacionales para los proyectos de minería y combustibles fósiles: exigiendo la auto determinación de las comunidades locales, enero 2002.
11 Jeffrey Sachs y Andrew Warner: Natural Resource Abundance and Economic Growth, 1997.
12 Ver Heike Mainhardt-Gibbs: The Role of Structural Reform Programs towards Sustainable Development Outcomes, agosto de 2003.
13 Monica Weber-Fahr: Treasure or Trouble? Mining in developing countries, 2002
14 Thomas Michael Power, for Oxfam America , Digging to Development? A historical look at mining and economic development, 2002.
15 Michael Ross, para Oxfam America , Extractive Sectors and the Poor, 2001.
16 OED, OEG, OEU, Extractive Industries and Sustainable Development, Volúmen I, 2003.
17 Informe borrador de la Evaluación de Industrias Extractivas del Banco Mundial, agosto de 2003.
18 Presentación de Anglo-American a la Evaluación de Industrias Extractivas del Banco Mundial, abril 2003.
19 Boote y Ross, citado por Michiel van Voorst, Debt creating aspects of export credits, Eurodad, 1998.
20 El Volumen II de la Revisión OED de 2003 determinó que sólo el 41% de los proyectos revisados contaban con supervisión y control adecuados, y que el cumplimiento de las políticas del Banco Mundial se deterioró durante la instrumentación.
21 Probablemente, la presencia de políticas más débiles en el Banco Mundial lleve al debilitamiento de las políticas de otras IFIs, que en general se guían por el accionar del Banco Mundial. Los mecanismos de reclamación carecen de significado sin un conjunto de políticas sociales y ambientales estrictas, que permitan exigir responsabilidad por las operaciones de las IFIs. Ver Demanding Accountability; Civil society claims and the World Bank Inspection panel, por Dana Clark, Jonathan Fox y Kay Treakle, 2003. Para obtener más información sobre los mecanismos de demandas de las IFIs, visite la herramienta de software para web de Amigos de la Tierra Internacional en www.foei.org/ifi/civil.html.
22 Compliance Advisor Ombudsman, A review of IFC's Safeguard Policies, enero de 2003.

 

 

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