|
Las Instituciones Financieras
Internacionales (IFIs) son bancos
multilaterales de desarrollo y agencias de
créditos a las exportaciones que ofrecen
préstamos, inversión y garantías para
proyectos y programas con el objetivo
declarado de ayudar a los países en
desarrollo a mitigar la pobreza y alcanzar un
desarrollo sustentable. Los fondos provienen
de los países miembros que invierten dineros
públicos de sus presupuestos destinados al
desarrollo en las operaciones de estos
bancos. El mandato de los bancos
multilaterales de desarrollo es erradicar la
pobreza y contribuir al desarrollo
sustentable, mientras que las agencias de
créditos a las exportaciones fueron
establecidas para ayudar a las corporaciones
de los países industrializados a hacer
negocios en los países en desarrollo y
mercados emergentes. Todas las IFIs son
organismos públicos, y como tales deberían
invertir su dinero en bienes públicos, de
acuerdo con los compromisos de
sustentabilidad hechos por los países que los
gobiernan.
Las Instituciones Financieras
Internacionales han financiado proyectos de
explotación de combustibles fósiles y minería
durante décadas. Entre 1995 y 1999, las IFIs
canalizaron aproximadamente US$ 55 mil
millones al sector de los combustibles
fósiles y la minería.
. Si bien
originalmente las IFIs apoyaron
principalmente actividades dirigidas por el
estado, su centro de acción ha ido volcándose
cada vez más hacia el desarrollo del sector
privado.
“El proyecto constituirá un gran
avance, proporcionando una oportunidad única
de desarrollo económico y por lo tanto creará
condiciones de estabilidad política a largo
plazo. Chad recibirá beneficios directos
sustanciales del proyecto, en términos de
incremento en los ingresos fiscales y de
divisas (...) Para Camerún, el proyecto
también generará beneficios de desarrollo
directos de importancia similar, generando
ingresos anuales equivalente a
aproximadamente el 3% de sus ingresos
presupuestales actuales. Además, el proyecto
tendrá un impacto catalítico sobre el
crecimiento de la actividad comercial local
de ambos países, lo que llevará al aumento de
la actividad económica y generará otros
beneficios indirectos (...).”
Declaración del Banco Europeo de
Inversiones cuando aprobara un préstamo de
US$ 144 millones para el proyecto de
oleoducto Chad-Camerún en junio de 2001
“Una y otra vez, las ganancias
inesperadas provenientes de los recursos
naturales han financiado aviones y palacios
presidenciales y han afianzado la corrupción
oficial, al tiempo que han dejado muy pocos
beneficios económicos duraderos. Los países
que han recibido esta lluvia inesperada de
fondos externos que le brindan los recursos
naturales, tal como Nigeria, Venezuela,
Birmania y Zambia, no han logrado progresar
económicamente, y por cierto, en varios casos
han retrocedido.
”
Lawrence Summers, Secretario del Tesoro de
EE.UU. Observaciones al Consejo de Relaciones
Exteriores, marzo de 1999.
sector público: captación de
negocios sucios
Las Instituciones Financieras
Internacionales han jugado un rol clave en el
establecimiento de la agenda del desarrollo
de muchos países del mundo. Presionan
duramente a los gobiernos para que éstos
adopten medidas de ajuste estructural que
avancen hacia la liberalización y la
desregulación de las leyes nacionales de
inversiones. El objetivo de estas medidas es
favorecer la inversión del sector privado. El
cumplimiento de las prescripciones de ajuste
estructural es a menudo un requisito previo
para la aprobación de otros préstamos de las
IFIs. Entre las disposiciones concretas
dictadas por las IFIs están la abolición o
eliminación de restricciones sobre regalías y
propiedad extranjera, el pleno acceso a los
recursos, la reducción de aranceles e
impuestos y la flexibilización de las
normativas ambientales y sociales. En algunos
casos, los países son forzados a extraer sus
recursos naturales como parte de un paquete
de ajuste estructural. En los casos del
Oleoducto de Petróleo Crudo Pesado en Ecuador
y el Proyecto Camisea en Perú, el FMI exigió
que los países otorgaran concesiones de
explotación de petróleo y gas a corporaciones
extranjeras como condición para los préstamos
(ver
página 16
).
“Según la experiencia de BHP Billiton,
el Grupo Banco Mundial ha aportado con
frecuencia una voz razonable durante períodos
difíciles
.”
Presentación de BHP Billiton a la
Evaluación de Industrias Extractivas del
Banco Mundial en octubre de 2002, elogiando
el importante papel jugado por el Banco
mundial en la facilitación de la inversión en
Argelia, Argentina, Indonesia, Mozambique y
Papúa Nueva Guinea.
el modelo de desarrollo
fallido
Estos paquetes combinados de
desregulación, privatización y liberalización
han llevado a la entrada masiva de
actividades no reguladas en el sector de la
industria extractiva de muchos países. Esto
también ha debilitado seriamente la capacidad
de los países de proteger su medio ambiente,
los derechos de sus trabajadores y el
sustento de sus pobladores.
En general, las medidas de liberalización
están dirigidas a crear un clima favorable
para las inversiones de las corporaciones
transnacionales. Las compañías petroleras y
mineras a menudo juegan un papel en la
elaboración de estas prescripciones impuestas
a su país anfitrión. En Colombia, el gobierno
contrató a una firma legal privada, Martines
Córdoba, para la elaboración del código
nacional de minería. No se tuvieron en cuenta
en absoluto las reglamentaciones y
procedimientos para la realización de
contrataciones públicas. Posteriormente se
descubrió que esta firma legal era la asesora
legal de Semex, una compañía mexicana
fabricante de cemento, y de la compañía de
extracción de gas Santa Fe, propiedad del
propio Presidente (ver estudio de caso en la
página 8
).
Si bien se dice que estas medidas ayudan a
los países pobres a atraer la inversión
extranjera directa y generan ingresos que en
alguna medida llegarán hasta los pobres,
varias décadas de experiencia han demostrado
que este modelo de desarrollo es obsoleto.
Los economistas han puesto en evidencia que
los países con abundantes recursos naturales
tienden a tener un desempeño económico peor
que el de los países que no tienen tales
riquezas. Este fenómeno, conocido como “la
maldición de los recursos”, ha sido observado
en estudios de crecimiento comparativos. Un
análisis realizado por los economistas
Jeffrey Sachs y Andrew Warner en 97 países
determinó que los países con una proporción
alta de su Producto Bruto Interno
representado por las exportaciones de
recursos naturales, tendían a crecer más
lentamente que los países con economías menos
intensivas en la explotación de recursos
. Además,
los países se vuelven más vulnerables a los
impactos externos, en especial a las
fluctuaciones de precios, como resultado de
su dependencia de las materias primas
. El propio Banco
Mundial concluyó que “los países con ingresos
importantes derivados de la minería tienen un
desempeño económico menor al de los países
que obtienen menores ingresos de la minería”.
Las Instituciones Financieras
internacionales a menudo ponen un énfasis
excesivo en el papel histórico de las
industrias extractivas en la
industrialización de los países del norte,
para promoverlas como modelo para los países
en desarrollo. Sin embargo, países como
EE.UU., Australia y Canadá nunca dependieron
de la minería en el siglo XIX en la medida en
que lo hacen actualmente muchos países en
desarrollo. La minería en esos países fue
acompañada de un proceso de industrialización
que incluyó la transformación de las
instituciones financieras, educativas, de
infraestructura y políticas, lo que rara vez
ocurre en los países mineros actuales. Por
otra parte, la minería en los países del
norte estuvo acompañada por mercados internos
grandes y protegidos, mientras que, en
general, los recursos que se extraen
actualmente se exportan fuera de sus países
de origen.
los beneficios suben y no
bajan
Las inversiones de las IFIs en el sector
de las industrias extractivas tampoco han
mejorado los indicadores de desarrollo humano
del país anfitrión. La dependencia del
petróleo y los minerales está fuertemente
asociada con condiciones excepcionalmente
funestas para los pobres. Por ejemplo, los
países dependientes de los minerales en
general tienen tasas de pobreza más altas y
tasas más elevadas de desigualdad de
ingresos. Las sociedades dependientes del
petróleo tienden a tener tasas elevadas de
desnutrición infantil, niveles de gasto
menores para la atención de salud, tasas más
bajas de inscripción escolar y también de
alfabetización de adultos.
Mientras que las IFIs insisten en que
pueden ayudar a los países a manejar los
ingresos de las industrias extractivas y
asegurar una distribución más amplia de los
beneficios, una evaluación realizada por el
Departamento de Operaciones y Evaluaciones
del Banco Mundial determinó que el Banco era
solo “modestamente adecuado y eficaz” en el
abordaje de las políticas de gasto público en
los países ricos en recursos.
El
informe destaca que la medición de los
resultados del desarrollo que realiza la
Corporación Financiera Internacional “no toma
en cuenta la distribución de beneficios.”
Según la evaluación, los impactos han sido
especialmente duros para las mujeres, que
juegan un papel importante en el
sostenimiento de la familia en muchas
comunidades. Este hallazgo está respaldado
por la información recogida por la Evaluación
de Industrias Extractivas del Banco Mundial,
que resalta en el informe borrador que “los
proyectos de minería, petróleo y gas, y los
Programas de Reforma Estructural promovidos
por el Grupo Banco Mundial pueden favorecer
la marginación de la mujer.”
Si bien un aspecto clave de la mitigación
de la pobreza es la creación de empleo, los
requisitos de privatización y de aumento de
la eficiencia de las operaciones han llevado
a la pérdida masiva de puestos de trabajo y
al desprecio de los derechos de los
trabajadores. En un caso, el Banco Mundial ha
ordenado la liquidación total del sector
minero estatal de Colombia, haciendo posible
que compañías que cometen violaciones graves
de los derechos de los trabajadores continúen
apropiándose de los recursos del país (ver
estudio de caso en la
página
8
).
Las Instituciones Financieras
Internacionales y los inversores extranjeros
también afirman que la liberalización de la
industria contribuirá a estimular el
crecimiento económico mediante la generación
de encadenamientos hacia arriba y hacia
abajo. En la práctica, esto no sucede. La
liberalización y la desregulación de las
normativas de inversión nacionales, en
conjunto con la actual protección de las
industrias de procesamiento de los países del
norte, han desalentado el establecimiento de
encadenamientos hacia abajo en los países
donde se opera. La industria local en el área
de encadenamientos hacia arriba como la
exploración, el desarrollo de proyectos, la
extracción, procesamiento, transporte y venta
minorista rara vez está en condiciones de
competir con las grandes y eficientes
corporaciones extranjeras. Como resultado las
corporaciones a menudo contratan socios
extranjeros para los encadenamientos hacia
arriba y hacia abajo comodidad política para
el sector privado
Durante los últimos diez años, las
Instituciones Financieras Internacionales han
aumentado su apoyo al sector privado a través
de garantías y préstamos directos. Las IFIs
pueden invertir en forma directa en un
proyecto comprando acciones en una joint
venture. Como resultado, millones de dólares
de dinero público prometidos a la mitigación
de la pobreza y el desarrollo sustentable han
sido canalizados a las ricas corporaciones
transnacionales. A través de este proceso,
las IFIs proporcionan legitimidad y respaldo
político a operaciones petroleras, mineras y
gasíferas controvertidas. Su apoyo es también
esencial para movilizar préstamos adicionales
del sector privado. Por esta razón, el
conocido gigante minero Anglo-American
preferiría que las IFIs no se retiraran del
sector de las industrias extractivas, por
temor a que esto “pueda reducir el número de
otros actores en los mercados de capitales
que deseen asumir el riesgo asociado con
préstamos a proyectos extractivos en gran
escala en los países en desarrollo.”
En teoría, esta construcción también
proporciona a las IFIs influencia para exigir
al inversor principal que rinda cuentas sobre
su desempeño. En la práctica, sin embargo,
esta influencia rara vez se usa en este
sentido. Por ejemplo, la Corporación
Financiera Internacional del Banco Mundial
insiste que su participación en la mina de
oro de Yanacocha, en Perú, garantiza que el
proyecto cumpla con las normas sociales y
ambientales más exigentes. Pero basta con
echar una mirada a la larga lista de
denuncias por contaminación presentadas por
miembros de las comunidades, así como a la
negativa de la CFI a responsabilizar a la
compañía por las enfermedades resultantes del
derrame de mercurio de la mina de junio de
2000, para ver la falacia de esta pretendida
responsabilidad empresarial (ver estudio de
caso en la
página 22
).
Entre las Instituciones Financieras
Internacionales, son específicamente las
agencias bilaterales de créditos a las
exportaciones (ACE) las que proporcionan un
seguro para proteger las exportaciones e
inversiones de las compañías contra los
riesgos políticos y económicos, tales como la
devaluación, el incumplimiento de contratos,
la nacionalización y los disturbios
políticos. En muchos casos se exige que el
país anfitrión proporcione una
“contragarantía” a la inversión , o que
reembolse el seguro a la ACE si el proyecto
fracasa, con el consiguiente aumento
signficativo de la deuda externa del país. En
1996, las deudas relacionadas con créditos a
las exportaciones ascendían al 24% de la
deuda total de estos países receptores.
Las agencias de
créditos a las exportaciones de Australia y
Canadá, junto con el Organismo Multilateral
de Garantía de Inversiones (OMGI), el brazo
de seguros para el sector privado del Banco
Mundial, han otorgado garantías a distintas
operaciones mineras riesgosas, incluyendo la
mina de oro Lihir en Papúa Nueva Guinea (ver
estudio de caso en la
página 30
)
el mito de los puestos de trabajo:
creación de desempleo
Uno de los principales argumentos
planteados por las Instituciones Financieras
Internacionales para financiar en forma
directa la explotación de combustibles
fósiles y la minería es la creación de
empleo. Sin embargo, las operaciones actuales
en los sectores de combustibles fósiles y
minería son altamente intensivas en capital.
La tecnología moderna que utilizan en forma
predominante las grandes transnacionales
permite operaciones rápidas, sistemáticas y
altamente mecanizadas. El uso de equipos
resistentes de alta tecnología y
procedimientos químicos peligroso como la
lixiviación con cianuro pueden hacer
actualmente el trabajo de muchas manos y
requieren solamente unos pocos operadores
calificados.
En general la mayoría de los trabajos
disponibles en los sectores de petróleo,
minería y gas son a corto plazo, y duran el
período de la construcción. Durante las
operaciones de extracción se necesitan muy
pocos trabajadores y exclusivamente muy
calificados. Con frecuencia se utiliza mano
de obra bajo contrato, por lo que los
trabajadores carecen de seguridad laboral y
se les paga por debajo del sueldo mínimo. La
cantidad de puestos de trabajo que se generan
no alcanza para reducir en forma
significativa las altas tasas de desempleo
local, y no pueden de ninguna forma compensar
la pérdida de los medios de sustento que
causan la contaminación y el reasentamiento.
Aunque la creación de empleo es uno de sus
objetivos más importantes, las IFIs no
controlan los efectos netos de empleo
generados por el crecimiento de los sectores
de industrias extractivas que promueven, ni
tampoco los impactos negativos sobre el
empleo en otros sectores. Sin embargo, la
evidencia demuestra que existen diversas
alternativas a los proyectos de industrias
extractivas de disponibilidad inmediata y que
generarían mucho más empleo.
En la mina de oro Sepon en Laos, se han
contratado sólo 400 trabajadores desde el
inicio de operaciones en 2002, y aumentan las
tensiones entre quienes fueron contratados y
quienes no lo fueron. Dos pueblos que estaban
en el camino de la mina fueron reubicados,
privando a los pobladores de sus medios de
sustento (ver estudio de caso en la
página 12
).
En el caso del oleoducto Chad-Camerún, los
promotores del proyecto prometieron trabajo a
muchos pobladores locales. Pero finalmente,
los pobladores se quedaron con los trabajos
mal pagos y de corta duración, en tanto que
para los trabajos a largo plazo con alta
calificación se contrataron trabajadores de
otras ciudades o extranjeros. Además, el
consorcio petrolero y sus subcontratistas
pagan a los trabajadores que participan en la
construcción y operación del gasoducto
salarios por debajo del mínimo, violando así
las leyes laborales de Camerún. No se pagan
los seguros por enfermedad y por accidente de
trabajo. Y para colmo de males, los
trabajadores que han protestado contra estas
prácticas laborales injustas han sido
despedidos (ver estudio de caso en la
página 26
)
curva de aprendizaje
insuficiente
Aunque algunas Instituciones Financieras
Internacionales reconocen que los proyectos
del sector de industrias extractivas pueden
resultar problemáticos, al parecer no han
aprendido de los errores cometidos en el
pasado. No han incorporado la equidad social
ni la perspectiva ambiental a sus
operaciones, ni han hecho aplicar
efectivamente las directivas existentes.
Incluso en los casos en que se realizan las
evaluaciones ambientales y de pobreza, éstas
no han servido para ejercer una influencia
real en el diseño de los proyectos, y la
supervisión de proyectos que llevan adelante
las IFIs a menudo es laxa o simplemente no
existe.
Ante las críticas crecientes, el Banco
Mundial creó en 1993 un Panel de Inspección
para brindar a las personas afectadas por sus
operaciones un procedimiento para exigir
responsabilidad. Otras IFIs siguieron su
ejemplo creando mecanismos de denuncias, o
están en proceso de hacerlo. Sin embargo,
todos estos mecanismos tienen importantes
deficiencias. El Panel de Inspección del
Banco Mundial es criticado por su enfoque
limitado de la investigación y su falta de
poder para aplicar acciones correctivas. Las
reclamaciones del Panel de Inspección han
producido una mejora a nivel de proyectos
solo en un puñado de casos. Por otra parte,
los hallazgos críticos del Panel han tenido
el efecto de asustar a la gerencia del Banco
Mundial, determinando un esfuerzo concertado
de la misma para convertir las políticas
sociales y ambientales del Banco en normas
más débiles. Esto constituye un problema
importante, dado que la onda expansiva hacia
otras IFIs facilitará la aprobación
generalizada de proyectos y programas todavía
peores, sin proporcionar oportunidades que
permitan la búsqueda de una reparación.
Como se resaltara en una evaluación
reciente realizada por el Defensor del Pueblo
de la CFI, “se ha prestado demasiada atención
a frases específicas de las políticas de
salvaguarda en lugar de atender los
resultados sobre el terreno.”
En
general, las respuestas de las Instituciones
Financieras Internacionales han sido
insuficientes y marginales, y poco es lo que
han hecho para aliviar el sufrimiento de las
víctimas de proyectos nocivos
literatura
9
Por ejemplo, los
líderes mundiales acordaron en setiembre de
2000 trabajar hacia el logro de las Metas de
Desarrollo del Milenio, que incluyen
erradicar el hambre y la pobreza extremas,
promover la igualdad de género y asegurar la
sustentabilidad ambiental.
10
Amigos de la Tierra
Internacional, Hacia la eliminación
progresiva del financiamiento de las
instituciones financieras internacionales
para los proyectos de minería y combustibles
fósiles: exigiendo la auto determinación de
las comunidades locales, enero 2002.
11
Jeffrey Sachs y Andrew
Warner: Natural Resource Abundance and
Economic Growth, 1997.
12
Ver Heike
Mainhardt-Gibbs: The Role of Structural
Reform Programs towards Sustainable
Development Outcomes, agosto de 2003.
13
Monica Weber-Fahr:
Treasure or Trouble? Mining in developing
countries, 2002
14
Thomas Michael Power,
for Oxfam America , Digging to Development? A
historical look at mining and economic
development, 2002.
15
Michael Ross, para
Oxfam America , Extractive Sectors and the
Poor, 2001.
16
OED, OEG, OEU,
Extractive Industries and Sustainable
Development, Volúmen I, 2003.
17
Informe borrador de la
Evaluación de Industrias Extractivas del
Banco Mundial, agosto de 2003.
18
Presentación de
Anglo-American a la Evaluación de Industrias
Extractivas del Banco Mundial, abril
2003.
19
Boote y Ross, citado
por Michiel van Voorst, Debt creating aspects
of export credits, Eurodad, 1998.
20
El Volumen II de la
Revisión OED de 2003 determinó que sólo el
41% de los proyectos revisados contaban con
supervisión y control adecuados, y que el
cumplimiento de las políticas del Banco
Mundial se deterioró durante la
instrumentación.
21
Probablemente, la
presencia de políticas más débiles en el
Banco Mundial lleve al debilitamiento de las
políticas de otras IFIs, que en general se
guían por el accionar del Banco Mundial. Los
mecanismos de reclamación carecen de
significado sin un conjunto de políticas
sociales y ambientales estrictas, que
permitan exigir responsabilidad por las
operaciones de las IFIs. Ver Demanding
Accountability; Civil society claims and the
World Bank Inspection panel, por Dana Clark,
Jonathan Fox y Kay Treakle, 2003. Para
obtener más información sobre los mecanismos
de demandas de las IFIs, visite la
herramienta de software para web de Amigos de
la Tierra Internacional en
www.foei.org/ifi/civil.html.
22
Compliance Advisor
Ombudsman, A review of IFC's Safeguard
Policies, enero de 2003.
|
